Technisches Forum Sicherheit

Frage 162: Fehlerkultur

Viele Ereignisse aus dem Weltgeschehen belegen, dass trotz allen Massnahmen zur Fehlervermeidung dennoch Fehler vorkommen. Den Fragestellenden ist nicht klar, wie im Sachplan Fehler vermieden werden, bzw. wie mit Fehlern umgegangen wird, wenn sie doch passieren. Die Fragestellenden möchte daher gern besser verstehen, wie im Sachplan die folgenden drei Grundsätze implementiert sind, welche es ermöglichen, aus Fehlern zu lernen:

1. Qualitätsmanagement

    1. Wie ist das Fehlermanagement als Teil des Qualitätsmanagements (Total Quality Management, TQM) im Sachplan und damit in sämtlichen Arbeitsabläufen verankert?
    2. Eine reibungslose Organisation und festgelegte Prozesse, also Methoden zur Steuerung von Arbeitsabläufen, sind für den Erfolg des Sachplans essenziell. Wie werden darin das Fehlermanagement und die damit zusammenhängenden Handlungen und Aktivitäten verbindlich festgeschrieben.
    3. Welche Prozesse wurden definiert und gemeinsam im gesamten Sachplan-Team erarbeitet? Wie und wann werden diese Abläufe regelmässig hinterfragt und überprüft, z.B. im Sinn eines Annual TQM Review?

2. Fehlerkultur

    1. Fehlerkultur bezeichnet die Art und Weise, wie mit Fehlern umgegangen wird. Sie bezieht sich auf das Verhalten der Mitarbeitenden, auf die Werte und das Selbstverständnis des Unternehmens sowie den Umgang mit neuen Erkenntnissen. In einer Kultur der Angst, wo Fehler nicht analysiert, sondern verschwiegen werden, entstehen Schäden sowohl für die betroffene Person als auch für das gesamte Team und den Sachplanprozess. Eine vertrauensvolle Fehlerkultur erleichtert es jedem Team-Mitglied, Fehler offenzulegen, sich zu Fehlern zu bekennen und gemeinsam mit den Kolleginnen und Kollegen Lösungen zu erarbeiten.
    2. Wie werden im Sachplan die folgenden wesentlichen Faktoren für den Aufbau einer Fehlerkultur gefördert?
      • Vertrauen und Offenheit
      • Trennung von Sache und Person
      • Transparenz
      • Regelmässiges Feedback und Informationsaustausch (Lernen von andern)
      • Flache Hierarchien
    3. Die Fragestellenden interessieren sich insbesondere dafür, wie Transparenz als Schlüssel zu einer gesunden Fehlerkultur im Sachplan gehandhabt wird, und zwar nicht nur in Bezug auf die Strukturen, sondern auch bezüglich der Stärken und Schwächen des Sachplanprozesses.

3. Kritikfähigkeit

    1. Wie wird im Sachplan sichergestellt, dass unangenehme Sachverhalte nicht reflexartig abgewimmelt, sondern im Rahmen einer ehrlichen und transparenten Auseinandersetzung aufgearbeitet werden? Eine solche Aufarbeitung muss nach Ansicht der Fragestellenden die Beantwortung folgender Fragen beinhalten:
      • Was genau ist passiert?
      • Welche Auswirkungen hat dies auf die Fragestellung, den Prozess, das Team, die Sicherheit, den Sachplan, die Stakeholder des Sachplans (Anspruchsgruppen und Öffentlichkeit), auf die Auftraggeber usw.?
      • Welche Massnahmen müssen getroffen werden, bzw. welche Prozesse müssen geändert werden, damit Fehler oder Schäden künftig vermieden werden können?

Des Weiteren sind die Fragestellenden an der Beschäftigung mit den folgenden Fragen interessiert:

    1. Was bedeutet Fehlerkultur im Sachplan: Ist eine optimale Fehlerkultur gleichbedeutend mit Fehlervermeidung bis hin zur Null-Fehler-Kultur, oder besteht im Rahmen des Sachplans Platz für Fehleroffenheit und innovatives Lernen? Gibt es Bereiche im Sachplan, wo eine generelle Verbesserung der organisationalen Wissensbasis mit dem Ziel einer Stärkung der kollektiven Problemlösungs- und Handlungskompetenz möglich ist?
      1. Gibt es eine transparente, öffentlich einsehbare Liste sämtlicher Beispiele, bei denen im Sachplan offen zu Fehlern gestanden wurde?
      2. Gibt es eine Auflistung sämtlicher Beispiele, bei denen im Sachplan der Versuch, Fehler zu vertuschen, bzw. schönzureden identifiziert wurde, wie nach der Identifikation vorgegangen wurde, um das Fehlverhalten zu korrigieren, und welche Massnahmen ergriffen wurden, um das Fehlverhalten künftig zu vermeiden.
      3. Welche Massnahmen hat die Nagra intern nach ihrem Datenleck getroffen und implementiert, um künftig zu verhindern, dass abweichende, unerwünschte Meinungen an die Öffentlichkeit gelangen.
    2. Existiert im Sachplan eine Fehlerkompetenz derart, dass ein Bündel von Fehlerstrategien zur Verfügung steht, das funktions- und kontextspezifisch gezielt eingesetzt wird, und bei dem die Fähigkeit zur Realisierung von ‚Sicherheit‘ aufgrund des positiven Fehlerpotenzials im Mittelpunkt steht?
      1. Welche Mechanismen bzw. Automatismen werden bei Nagra, BFE und ENSI routinemässig vor allen wichtigen Entscheiden durchgespielt, um das zum Entscheid führende Vorgehen und den Entscheid selbst kritisch zu hinterfragen.
      2. Wie wird bei den Sachplangremien das Vieraugenprinzip zur Qualitätssicherung angewandt, und gibt es seitens der verfahrensführenden Behörde Auflagen und Vorschriften für die im Sachplan involvierten Gremien, die imperativ eingehalten werden müssen, um Fehler zu vermeiden.
      3. Falls es solche Vorschriften gibt, wie stellt das BFE deren Einhaltung sicher? Gibt es im Sachplan Audits zu diesen Auflagen und Vorschriften?
    3. Wie sieht im Sachplan konkret der Prozess von Checks and Balances zur Fehlervermeidung, Risikominimierung und Sicherheitsmaximierung aus?
      1. Hier wäre es sehr vertrauensbildend, bei sämtlichen im Sachplanverfahren involvierten Gremien die Analyse der Checks and Balances einsehen zu können.
      2. Welche Vorschriften gibt es, die sicherstellen, dass das ENSI nicht von der Nagra beeinflusst wird?
      3. Wie wird sichergestellt, dass Berichte der Nagra nicht vor der Publikation durch diejenigen Mitarbeiter des ENSI gegengelesen werden, welche sie nachher als unabhängige Experten prüfen müssen.
      4. Wie wird sichergestellt, dass die Entsorgungspflichtigen nicht auf das BFE finanziellen Druck ausüben, die Partizipation zu minimieren, um damit in ihren Augen unnötigen Kosten und unangenehmen Fragen zu entgehen?
      5. Wie wird sichergestellt, dass nicht kritische, freidenkende Elemente in den Regionalkonferenzen durch Cancel Culture aus dem Partizipationsprozess verdrängt werden?
    4. Wie ist im Sachplan das Vorgehen geregelt, wenn Beteiligte den Verdacht auf mögliche künftige Fehler äussern oder ein neues mögliches künftiges Risiko identifizieren? Welche Prozesse existieren, die abgearbeitet werden müssen, um sicherzustellen, dass kein Verdachtsmoment für einen möglichen künftigen Fehler bzw. eine mögliche künftige Schwachstelle übergangen wird? Welche Vorschriften existieren zur Behandlung von Verdachtsmomenten bei den Sachplangremien, wie zum Beispiel:
      • In einer Fachgruppe taucht die Frage auf, inwiefern im Tiefengrundwasser ein radioaktives Leck Richtung Rhein auftreten könnte
      • In einer Fachgruppe wird der Verdacht laut, dass die Mineralquelle Eglisau durch das Tiefenlager in Mitleidenschaft genommen werden könnte
      • In einer Fachgruppe taucht das Bedenken auf, dass ein Flugzeugabsturz in der Anflugschneise direkt auf die OFA zum Zeitpunkt der Umverpackung eines Brennelements zu einer nuklearen Katastrophe führen würde
      • Eine Fachgruppe fragt sich, was es bedeuten würde, wenn plötzlich eine 2 km Zone rund um das Tiefenlager evakuiert werden müsste
    5. Wie ist im Sachplan das Vorgehen geregelt, wenn Beteiligte den Verdacht auf begangene Fehler äussern? Welche Prozesse existieren, die abgearbeitet werden müssen, um sicherzustellen, dass alle Verdachtsmomente auf bereits erfolgte Fehler bearbeitet werden? Welche Prozesse sind im Sachplan vorgesehen / existieren, um folgende Beispielszenarios zu bearbeiten:
      • Die Nagra stösst nach Bekanntgabe ASR z.B. auf einen technischen Befund, welcher dazu führt, dass einer der beiden verbleibenden Standorte sicherer ist
      • Das ENSI stösst in den Unterlagen der Nagra z.B. auf einen Widerspruch in der Argumentation
      • Das BFE stellt fest, dass z.B. die Kostenrechnung des Stenfo einen gravierenden Fehler enthält oder auf einer falschen Annahme bezüglich Zinsentwicklung beruht.
      • Die Abgeltungsverhandlungen zwischen den Gemeinden und den Entsorgungspflichtigen führen in die Sackgasse
      • Es tauchen wissenschaftliche Ergebnisse auf, die zum Schluss führen, dass die ab 10’000 Jahren aus dem Tiefenlager austretende Strahlung die betroffene Region für immer unbewohnbar macht.
    6. Welche Prozesse existieren im Sachplan, um bei erkannten bereits begangenen Fehlern Korrekturen vorzunehmen?
      1. Hier wäre konkret von Interesse, welche Vorschriften zum Melden von identifizierten möglichen Fehlern bei den diversen im Sachplan involvierten Organen (Nagra, ENSI, KNS, BFE, etc.) bestehen. Wie wird sichergestellt, dass eine Fehlervertuschung ausgeschlossen ist?
    7. Welche konkreten Prozesse existieren im Sachplan, um das Melden von möglichen Fehlern und potenziellen Risiken obligatorisch und verbindlich vorzuschreiben? Wie wird sichergestellt, dass alle Verdachtsmomente auf eventuelle Fehler und Risiken gemeldet worden sind?
      1. Diese Frage ist nach Ansicht der Fragestellenden konkret genug und bedarf keiner Ergänzung. Sie bezieht sich auf alle im Sachplanverfahren involvierten Organe, von der Nagra via ENSI, KNS, BFE, bis zu Bundesrat. Die Fragestellenden gehen davon aus, dass die erfragten Prozesse zur Kommunikation von Fehlern existieren und würde sie gern einsehen.
    8. Insbesondere die Nagra wirbt in von professionellen PR-Agenturen erarbeiteten Konzepten, seit ihrem Bestand, um „das Vertrauen“ der Bevölkerung in ihre Arbeit. Wie steht der moderne Anspruch einer echten Fehlerkultur, welche bei Zugeständnissen vielleicht zuerst auch ein Vertrauensverlust verursachen könnte, diesen Kampagnen entgegen?
      1. Wie wurde der technische Fehlentscheid “SMA Wellenberg” intern aufgearbeitet. Welche Massnahmen wurden anschliessend ergriffen, um sicherzustellen, dass es nicht plötzlich einen weiteren Fehlentscheid “HAA Opalinuston” gibt?
      2. Gibt es eine Zusammenstellung sämtlicher Cases, bei welchen die Nagra öffentlich Fehler dokumentiert, kommuniziert und die Korrektur begründet hat?
      3. Gibt es eine Liste sämtlicher Kommunikationsagenturen, mit welchen die Nagra zusammenarbeitet, und wie diese Zusammenarbeit abläuft.
      4. Aus aktuellem Anlass, dass für die Nagra “Nördlich Lägern” heute der sicherste Standort für ein Tiefenlager ist, wäre es aufschlussreich und vertrauensbildend, zu erfahren, wie der technische Fehlentscheid der Nagra, dass “Nördlich Lägern” in der Etappe 3 des Sachplans nicht mehr weiterverfolgt werden soll, intern aufgearbeitet wurde.
    9. Ist das Fehlermanagement als Teil des TQM bei der Nagra bzw. beim ENSI etabliert? Wie wird das Fehlermanagement beübt bzw. gibt es dazu interne Workshops? Welche Massnahmen sind erlassen worden? Wie würde mit sogenannten Whistleblowern umgegangen werden? Gibt es eine interne Anlaufstelle?
      1. Ist das TQM-Manual der Nagra einsehbar? Damit wäre es möglich, sich von den Prozessen zum Fehlermanagement ein Bild machen zu können.
      2. Ist es möglich, Einsicht zu erhalten in Erfahrungsberichte der Nagra von internen Fehlermanagement Workshops?
      3. Zum Thema Umgang mit Whistleblowern wäre es vertrauensbildend, wenn die Nagra die entsprechenden Prozeduren offenlegen könnte.
Thema , Bereich
Eingegangen am 28. September 2022 Fragende Instanz FG Si ZNO
Status beantwortet
Beantwortet am 28. Juni 2023 Beantwortet von , ,

Beantwortet von BFE

Die einfachste Beschreibung des Begriffs «Fehler» ist «etwas Falsches» oder «etwas Unrichtiges». Eine weitergehende Definition des Fehlerbegriff setzt das «Nichterfüllen einer Anforderung» voraus. Das heisst, als Kriterium für das Vorliegen eines Fehlers wird das Abweichen von einer Bedingung, einer Anforderung oder einer Norm verlangt. Somit bemisst sich ein Fehler daran, ob ein vorgängig bestimmter Zustand nicht oder nur unzureichend erreicht wird. Eine Voraussetzung dafür, dass ein Zustand allgemein als Fehler anerkannt wird, hängt somit auch stark von der Akzeptanz der zugrunde gelegten Norm ab. In der Praxis, so auch im Sachplan geologische Tiefenlager (SGT) mit seinen zahlreichen beteiligten Akteurinnen und Akteuren, kommt es immer wieder vor, dass verschiedene Kreise ungleiche Ansprüche stellen. So wird unterschiedlich wahrgenommen, ob ein Zustand oder Vorgang eine Abweichung von einer Erwartung ist und demnach als Fehler zu verstehen sei. Für eine breit abgestützte Fehlerkultur ist es somit eine Voraussetzung, dass die Beteiligten dieselben Erwartungshaltungen vertreten oder zumindest gegenseitig anerkennen, dass es unterschiedliche Erwartungshaltungen und Gewichtungen von Interessen gibt, und somit auch eine individuelle Fehlerwahrnehmung.

Unter dem Begriff «Fehlerkultur» wird die Art und Weise verstanden, wie innerhalb einer Gesellschaft oder Gemeinschaft in einem Grundverständnis mit Fehlern, Fehlerursachen und Fehlerfolgen umgegangen wird. Dem gegenüber steht der Begriff des «Fehlermanagements» welches sich mit der konkreten Umsetzung von Massnahmen zur Vermeidung und Beherrschung von Fehlern auseinandersetzt. Nachfolgend wird auf die drei im Fragetext angesprochenen Themenbereiche «Qualitätsmanagement», «Fehlerkultur» und «Kritikfähigkeit» eingegangen. Dabei wird aufgezeigt, wie und inwieweit dieser Punkte innerhalb des Verfahrens des SGT umgesetzt werden.

1. Qualitätsmanagement

Das Qualitätsmanagement ist innerhalb des SGT von grosser Bedeutung. Bereits mit den organisatorischen Festlegungen im Konzeptteil zum SGT wurde auf eine hohe Qualität des Ergebnisses des Sachplans, also der Standortwahl, aber auch aller dahin führenden vorgängigen Prozessschritte hingewirkt. Das Qualitätsmanagement ist insbesondere in Kapitel 3.5 «Wissensmanagement und Qualitätskontrolle» verankert. Dabei wurde explizit auch die Möglichkeit eines Rückschrittes infolge von unvorhersehbaren Entwicklungen festgehalten: «Wichtige Bestandteile des Auswahlverfahrens bilden das Wissensmanagement und die Qualitätskontrolle. Dazu gehören eine umfassende Dokumentation über das Auswahlverfahren sowie den Umgang mit Ungewissheiten. (…) Das Auswahlverfahren kann unter Umständen zu Standorten führen, die aufgrund von neuen Erkenntnissen die vorab formulierten Anforderungen nicht bzw. nicht vollständig erfüllen. In diesen Fällen werden die früheren Entscheide überprüft und gegebenenfalls revidiert. Sowohl in den Etappen als auch zwischen den Etappen besteht die Möglichkeit eines Rückgriffs auf geologische Standortgebiete oder Standorte, die bei einem Einengungsentscheid zurückgestellt wurden. Verantwortlich für das Datenmanagement für die entscheidrelevanten Unterlagen sowie für die Qualitätskontrolle der Durchführung des Auswahlverfahrens gemäss Sachplan geologische Tiefenlager ist das BFE.» (BFE 2008)

Letztendlich entsteht die Qualität des Prozesses durch die Zusammenarbeit aller am Prozess beteiligter Organisationen. Gestützt auf die Raumplanungsverordnung und das Kernenergiegesetz und insbesondere auf die darauf basierend im Konzeptteil des SGT festgehaltenen Pflichten, Aufgaben, Verantwortungen und Mitwirkungsmöglichkeiten verschiedenster Instanzen (Bundesbehörden, kantonale Behörden, Aufsichts- und Begleitgremien, Entsorgungspflichtige, Nachbarstaaten, Regionalkonferenzen, interessierte Organisationen, Bevölkerung) wurde ein verbindlicher Ablauf für das Standortauswahlverfahren geschaffen. Innerhalb von drei Etappen, welche wiederum aus zahlreichen Zwischenschritten bestehen, wird kontinuierlich auf die Auswahl eines Standorts für ein geologisches Tiefenlager einschliesslich der damit verbundenen Festlegungen hingezielt. Zu allen in diesem Prozess entstehenden Zwischenresultaten findet jeweils ein Einbezug der betroffenen Akteurinnen und Akteure zur Mitwirkung oder Stellungnahme statt. Der breite Einbezug von Akteurinnen und Akteuren und die beschriebene Aufgliederung des Prozesses in zahlreiche einzelne Schritte schaffen die Voraussetzungen dafür, dass allfällige oder mögliche Fehler sowie ungewünschte Entwicklungen früh erkannt werden und ihnen sogleich entgegengewirkt werden kann.

Das im SGT gewählte Vorgehen zur Standortauswahl schafft einen klaren Rahmen, mit dem Ziele, Zuständigkeiten und Kriterien festgelegt sind. Die Umsetzung gewährt mittels Vorgehensweisen, Flexibilität bei der Zeitplanung und der schrittweisen Annäherung ans Ziel gleichzeitig auch ausreichend Spielraum, so dass bei Bedarf individuelle qualitätssichernde Massnahmen ergriffen und umgesetzt werden können. Der breite Einbezug von Akteurinnen und Akteuren sowie das konsensbasierte und transparente Handeln tragen ebenso zur hohen Qualität der erzielten Ergebnisse bei.

Die Umsetzung eines Qualitätsmanagements innerhalb der Strukturen der beteiligten Akteurinnen und Akteure liegt in deren eigener Verantwortung und wird nicht vom SGT gesteuert.

2. Fehlerkultur

Im SGT wirken wie bereits oben erwähnt zahlreiche unterschiedliche Akteurinnen und Akteure mit. Eine Fehlerkultur innerhalb der einzelnen Organisationen wird vom SGT nicht auferlegt. Es liegt in der Verantwortung der einzelnen Organisationen und der Menschen innerhalb dieser, eine Fehlerkultur zu etablieren und zu leben.

Gleichwohl erlaubt die Umsetzung des SGT ein übergreifendes Verständnis für den Umgang mit Fehlern und vor allem für das frühzeitige Erkennen respektive Vermeiden von Fehlentwicklungen. Wichtig sind dabei Transparenz und Offenheit gegenüber Kritik. Das Sachplanverfahren wird mit der grösstmöglichen Transparenz geführt. Wichtige Entscheidungen werden gemeinsam mit oder unter Beizug respektive Anhörung von allen betroffenen Akteurinnen und Akteuren getroffen. Je nach ihrer Tragweite werden die Entscheide gegenüber den betroffenen Kreisen oder der Öffentlichkeit kommuniziert. Somit besteht für die involvierten Kreise die Möglichkeit, Entscheide und Schritte zu verstehen und nachzuvollziehen, frühzeitig, d. h. auch bevor mögliche Fehler überhaupt entstehen könnten, Einfluss zu nehmen oder allenfalls auf geschehene Fehler hinzuweisen. Fehler werden dabei oftmals auch nur vor einzelnen Gruppen gemessen an deren eigenem Verständnis der Norm des «Richtigen» wahrgenommen. Wichtig ist deshalb, dass verschiedene Meinungen und Ansichten geäussert werden können. Dies bietet die Möglichkeit, eine gemeinsame Lösung für die Bewältigung eines Problems zu finden.

Im Konzeptteil des SGT wurde im Jahr 2008 eine Zeitplanung vorgeschlagen, der zufolge Rahmenbewilligungen für geologische Tiefenlager etwa im Jahr 2018 hätten gesprochen werden können und die geologischen Tiefenlager ungefähr ab 2030 (für schwach- und mittelaktive Abfälle) oder 2040 (für hochaktive Abfälle) hätten in Betrieb genommen werden können. Nach der heutigen gültigen Planung liegen diese Zeiträume ungefähr um zwei Jahrzehnte nach hinten verschoben. Eine mögliche Sichtweise unterstellt, dass der ursprüngliche Zeitplan von Beginn weg «ein Fehler» war. Dem entgegen steht die Haltung, dass im Verlauf des Verfahrens «zu viele Fehler» (im weiteren Sinne zählen dazu auch unabsehbare Verzögerungen oder mangelnde Erfahrung bei der Abwicklung eines solch neuen und umfangreichen Projekts) geschehen seien, die das Einhalten des Zeitplans verunmöglicht hätten. Die Verfahrenskultur des SGT hat es jedoch zugelassen, dass die ursprüngliche Zeitplanung, vom verfahrensleitenden BFE in Abstimmung mit den weiteren Akteurinnen und Akteuren wiederholt an Ereignisse und neue Entwicklungen angepasst wurde. Diese flexible Auslegung des Verfahrensverlaufs sorgte unter anderem dafür, dass kein unnötiger Zeitdruck entstand, welcher zu vorschnellen Handlungen und Entscheidungen geführt hätte, welche wiederum zu weiteren Fehlern hätten führen können.

Eine vorausschauende Planung trägt dazu bei, dass Fehler vermieden werden können. Bereits im Jahr 2008 wurden im Konzeptteil des SGT unter anderem die Schritte festgelegt, welche nun, Jahre später, in Etappe 3 ausgeführt werden. Dabei wurde von Beginn weg ausreichend Spielraum für eine Anpassung an die tatsächlichen Gegebenheiten zum Zeitpunkt der Ausführung zugelassen. Der Blick nach vorne ist auch heute essentiell: Die erstmalige Durchführung eines Rahmenbewilligungsverfahrens für ein geologisches Tiefenlager könnte durchaus – trotz bestehender gesetzlicher Regelungen – zu Unklarheiten im Verfahrensverlauf führen. Deshalb setzt sich heute schon eine Begleitgruppe, zusammengesetzt aus den Bundesbehörden BFE, BAFU, ARE, ENSI, der Nagra und den möglichen Standortkantonen, mit Abläufen und Aspekten des Rahmenbewilligungsverfahrens auseinander, welche einer vorprozessualen Klärung bedürfen. Dies geschieht, ohne dabei auf die tatsächlichen Inhalte der Bewilligung vorzugreifen.

3. Kritikfähigkeit

Die Akzeptanz von Kritik und die angemessene Auseinandersetzung mit derselben ist im Sinne der beschriebenen umhüllenden Fehlerkultur des SGT einer der Grundpfeiler dafür, dass allfällige Fehler oder drohende Fehlentwicklungen frühzeitig erkannt werden und entsprechend auf der passenden Ebene durch die zuständigen Instanzen auf die Fehler beziehungsweise auf die Fehlerfolgen eingegangen werden kann. Letztendlich ist die Kritikfähigkeit wiederum eine Konsequenz der jeweiligen Fehlerkultur des einzelnen Akteurs. Das BFE als Verfahrensleitung bestärkt selbstverständlich die Akteurinnen und Akteure im Verfahren, auf geübte Kritik einzugehen und ist auch bestrebt, allfällige kritische Hinweise an die richtigen Empfänger weiterzugeben. Je früher eine geübte Kritik aufgenommen wird und in einem breiten Rahmen hinterfragt und diskutiert wird, desto besser können eine unerwünschte Entwicklung vermieden werden oder zumindest deren Folgen aufgefangen werden.

Im laufenden Sachplanverfahren wurde vielfach Kritik von innen und aussen aufgenommen und berücksichtigt – im Grossen wie auch im Kleinen. Exemplarisch für den systematischen Umgang mit Kritik seien die «Auswertungsberichte» zur Anhörung zur Etappe 1 SGT (BFE 2011) resp. zur Vernehmlassung zur Etappe 2 SGT genannt (BFE 2018a). Zum Abschluss beider Etappen wurde Kantonen, Gemeinden, politischen Parteien, Verbänden, Organisationen und Einzelpersonen die Gelegenheit gegeben, zum Sachpanverfahren resp. den aktuellen Ergebnissen Stellung zu nehmen. Die eingegangenen Meldungen umfassten auch viele kritische Haltungen. Alle Äusserungen (in Etappe 1 rund 3700 Stellungnahmen, in Etappe 2 rund 1550 Stellungnahmen) wurden jeweils systematisch erfasst und in den beiden erwähnten Berichten gewürdigt. Nach der Auswertung der Stellungnahmen wurden jeweils der Ergebnisbericht und in Etappe 2 auch das «Konzept regionale Partizipation in Etappe 3» (BFE 2018b) überarbeitet und ergänzt. Zahlreiche weitere in den Eingaben angesprochene Punkte wurden in den fortlaufenden Arbeiten berücksichtigt.

Ein weiteres aktuelles Beispiel für die Berücksichtigung von Kritik ist die Frage nach dem langfristigen Aufrechterhalten des raumplanerischen Schutzes der in Etappe 2 SGT zurückgestellten geologischen Standortgebiete beziehungsweise der zur Zeit in Etappe 3 zur Rückstellung empfohlenen geologischen Standortgebiete. Die in den Ergebnisberichten zur Etappe 2 und 3 festgesetzten Schutzbestimmungen können die Nutzung oder Erschliessung des Untergrundes in den betroffenen Gebieten über Jahre bis Jahrzehnte einschränken und so die Nutzungsinteressen der Kantone tangieren. Nachdem die Kantone auf diesen unbefriedigenden Zustand hingewiesen haben, laufen aktuell Abklärungen dazu, wie und in welchem Masse der Schutz dieser Standortgebiete früher als festgelegt aufgehoben werden könnte, ohne dabei die Realisierung des Projekts geologisches Tiefenlager insgesamt zu gefährden.

Beantwortet von ENSI

Grundsätzliches zum Thema Fehler im Sachplan

Die Fragestellenden haben keine konkreten Beispiele für behördliche Fehler in den Etappen 1 und 2 aufgeführt (siehe Frage, Abschnitt I). In den bisherigen zwei Etappen wurden die Vorschläge der Nagra wie folgt von den diversen Gremien bewertet:

1. Bewertungen in Etappe 1 SGT

Die Beurteilung des Nagra-Vorschlags zu den geeigneten Gebieten für ein HAA- respektive SMA-Lager fiel durch die diversen Fachgremien einheitlich aus (Tabelle 162-1).

Tabelle 162-1: Vergleich der Beurteilung des Nagra-Vorschlags in Etappe 1 SGT durch verschiedene Fachgremien
Tabelle 162-1: Vergleich der Beurteilung des Nagra-Vorschlags in Etappe 1 SGT durch verschiedene Fachgremien. Grün bedeutet Einverständnis mit dem Vorschlag der Nagra, rot bedeutet Ablehnung. Lagertypen: HAA – Lager für hochaktive Abfälle, SMA – Lager für schwach und mittelaktive Abfälle. Standortregionen: JO – Jura Ost (Bözberg), NL – Nördlich Lägern, ZNO – Zürich Nordost (Zürcher Weinland), JS – Jura-Südfuss, WB – Wellenberg, SR – Südranden. Quellen: AdK (2010), ENSI (2010), ESchT (2010), KNE (2010), KNS (2010).

In den einzelnen Stellungnahmen wurden natürlich stets eigene Akzente gesetzt:

Die KNS schliesst sich der Zustimmung des ENSI zu den vorgeschlagenen Standortgebieten an. Nach ihrer Auffassung sind die Vorgaben im Sachplan zu Etappe 1 erfüllt. Der Opalinuston ist das am besten geeignete Wirtgestein. Die Anwendung von verschärften Anforderungen und die Beschränkung der maximalen Tiefenlage haben die Auswahl an möglichen Standortgebieten und Standorten zusätzlich eingeschränkt. Da bei einigen vorgeschlagenen Standortgebieten der Wissenstand beschränkt ist, könnten schliesslich kaum oder keine Alternativen für Standorte mehr verbleiben. Auch bestehen hinsichtlich der Erosion noch offene Fragen. Nach Auffassung der KNS sollte deshalb die Option offengehalten werden, das HAA-Lager tiefer zu legen. (KNS 2010)

Die KNE stimmt den von der Nagra vorgeschlagenen Wirtgesteinen sowohl für SMA- als auch für HAA-Lager zu. Die KNE unterstützt die Auswahl der von der Nagra vorgeschlagenen SMA-Standortgebiete Südranden, Zürcher Weinland, Nördlich Lägeren, Bözberg, und Jura-Südfuss. Sie betrachtet den Wellenberg trotz einiger sehr positiver Eigenschaften als deutlich weniger geeignet als die anderen vorgeschlagenen SMA-Standortgebiete. Den vorgeschlagenen Standortregionen Zürcher Weinland, Nördlich Lägeren und Bözberg für ein HAA-Lager stimmt die KNE ebenfalls zu. (KNE 2010)

Der AdK nimmt zur Kenntnis, dass sechs Standortgebiete für schwachradioaktive Abfälle und drei Gebiete für hochradioaktive Abfälle weiter bearbeitet werden sollen. Er empfiehlt aber, die verbleibenden Ungewissheiten in den geologischen Standortgebieten mit den dafür nötigen Felduntersuchungen vor Ende von Etappe 2 auszuräumen. Erst mit zusätzlichen Untersuchungen kann eine fundierte und vergleichbare Bewertung aller geologischen Standortgebiete vorgenommen werden (z. B. 3D-Seismik zur Abklärung von verfügbarem Raumangebot und grossräumigen Wasserwegsamkeiten oder nichtstandortgebundene Bohrungen zur Verbesserung der Kenntnisse über die Wirtgesteine und die Quartärgeologie). (AdK 2010)

Die ESchT hielt in ihrer zusammenfassenden Bewertung fest: “Auf Basis ihrer Bewertungen zu den fünf Schritten in Etappe 1 des SGT kommt die ESchT insgesamt zu der Einschätzung, dass die Nagra aus geowissenschaftlicher und sicherheitstechnischer Sicht nach fundiertem und aktuellem Stand der Wissenschaft vorgegangen ist. Das Standortauswahlverfahren folgt in Etappe 1 der im SGT vorgegebenen methodischen Vorgehensweise. Die Identifizierung der weiter im Verfahren bleibenden und damit in die Etappe 2 zu übernehmenden potenziellen Standortgebiete erfolgt damit durch einen in erster Linie sicherheitsgerichteten und über Kriterien gesteuerten sowie flächen- und raumbezogen wirksam werdenden schrittweisen Einengungsprozess.” (ESchT 2010)

2. Bewertungen in Etappe 2 SGT

Die Beurteilung des Nagra-Vorschlags zu den zurückzustellenden Gebieten für ein HAA- respektive SMA-Lager fiel durch die diversen Fachgremien ebenfalls einheitlich aus. Alle Gremien kamen zum Schluss, dass das Gebiet Nördlich Lägern nicht zurückzustellen, sondern in Etappe 3 weiter zu untersuchen sei (Tabelle 162-2).

Tabelle 162-2: Vergleich der Beurteilung des Nagra-Vorschlags zu den zurückzustellenden Gebieten in Etappe 2 SGT durch verschiedene Fachgremien.
Tabelle 162-2: Vergleich der Beurteilung des Nagra-Vorschlags zu den zurückzustellenden Gebieten in Etappe 2 SGT durch verschiedene Fachgremien. Grün bedeutet Einverständnis mit dem Vorschlag der Nagra, rot bedeutet Ablehnung. Lagertypen: HAA – Lager für hochaktive Abfälle, SMA – Lager für schwach und mittelaktive Abfälle. Standortregionen: NL – Nördlich Lägern, JS – Jura-Südfuss, WB – Wellenberg, SR – Südranden. Quellen: AdK (2017), ENSI (2017), ESchT (2017), EGT (2017), KNS (2017).

Auch hier wurden in den einzelnen Stellungnahmen stets eigene Akzente gesetzt:

Die KNS begrüsst die Fokussierung auf das Wirtgestein Opalinuston bei den SMA-Standortgebieten und unterstützt die Zurückstellung der Standortgebiete Jura-Südfuss, Südranden und Wellenberg. Hinsichtlich einer möglichen Differenzierung zwischen den Standortgebieten Jura Ost, Nördlich Lägern und Zürich Nordost für ein HAA-Lager wie auch ein SMA-Lager teilt die KNS die Einschätzung des ENSI, dass die vorhandene Datenbasis und der Kenntnisstand nicht ausreichen, um belastbare Aussagen zu eindeutigen Nachteilen abzuleiten. Somit kann keines dieser Standortgebiete – auch nicht Nördlich Lägern – zum jetzigen Zeitpunkt zurückgestellt werden. (KNS 2017)

Die EGT wies in ihrer Stellungnahme auf Folgendes hin: Obgleich die bautechnischen Verhältnisse eines HAA-Lagers in NL schwieriger sind als in den beiden anderen Standortgebieten und der verfügbare Platz eher knapp bemessen ist, ist die Datenlage für diese Nachteile heute nicht ausreichend gesichert. Der von der Nagra vorgeschlagenen Zurückstellung des HAA-Standortgebietes Nördlich Lägern wird daher von der EGT widersprochen. Auf der anderen Seite unterstützt die EGT den Vorschlag der Nagra, die Standortgebiete Jura Ost und Zürich Nordost in Etappe 3 SGT weiter zu untersuchen. (EGT 2017)

Der AdK kommt zum Schluss, dass mit dem Instrument SGT die Herausforderungen eines Auswahlverfahrens mit den Prinzipien Transparenz, Nachvollziehbarkeit, Fairness und Glaubwürdigkeit grundsätzlich gemeistert werden können. Das Sachplanverfahren hat sich bewährt. Das etappenweise Vorgehen ermöglicht eine schrittweise Entwicklung des Prozesses. Gleichzeitig bietet das Konzept des Sachplans die notwendige Flexibilität, wenn in verschiedenen Bereichen zusätzliche Abklärungen notwendig werden bzw. mehr Zeit für die Klärung einzelner Fragen gewährt werden muss (beispielsweise ausgedehnte Seismik oder die Platzierung der Oberflächenanlagen). In Bezug auf den Einengungsprozess sind sich alle überprüfenden Instanzen einig, dem Bundesrat die Standortgebiete Jura Ost (AG), Nördlich Lägern (AG/ZH) und Zürich Nordost (ZH) zur Weiterbearbeitung in Etappe 3 zu empfehlen. Der AdK sichert dem Bund seine weitere Unterstützung im Prozess zu. (AdK 2017)

Die ESchT hält in ihrer Stellungnahme fest: Die Argumente der Nagra für den Vorschlag, die Standortgebiete Wellenberg, Jura-Südfuss und Südranden im Standortauswahlverfahren zurückzustellen, sind aus Sicht der ESchT plausibel. Ebenso hält es die ESchT für gerechtfertigt, die Standortgebiete Jura Ost und Zürich Nordost in der Etappe 3 weiter zu untersuchen. Auf Grundlage der durch die Nagra vorgelegten Unterlagen erscheint der ESchT eine Rückstellung des Standortgebietes Nördlich Lägern unter dem Gesichtspunkt der Verfahrenskonformität derzeit nicht hinreichend begründet. Bei unzureichender Kenntnis der das Platzangebot bestimmenden geowissenschaftlichen Daten und bei einer Überschätzung des Platzbedarfs aufgrund von Ungewissheiten darf ein Standortgebiet aus Verfahrensgründen nicht zurückgestellt werden. (ESchT 2017)

Fazit

Hinsichtlich der für die jeweilige Standortwahl relevanten Entscheidungen herrschte in beiden Etappen grundsätzlich Einigkeit unter den Gremien. Einzelne Aspekte wurden dabei durchaus unterschiedlich gewichtet. Auf Ebene Sachplanverfahren sind deshalb hinsichtlich der getroffenen Entscheide keine sachlichen Fehler festzustellen. Auf Ebene Sachplanverfahren ist somit der Einbezug von Nördlich Lägern in Etappe 3 nicht als Fehler, sondern als Zeichen des korrekten Funktionierens des Verfahrens einzustufen.

1. Qualitätsmanagement

Die Arbeitsprozesse im ENSI sind in einem zertifizierten Managementsystem zusammengeführt und werden regelmässig auditiert. Das Erstellen von Gutachten unterliegt deshalb dem internen Qualitätsmanagement. Dies erfolgt im ENSI einerseits durch das Mehraugenprinzip: Fachbeiträge für Gutachten werden vom Sektionschef geprüft und freigegeben. Die jeweiligen Beiträge für ein Gutachten werden anschliessend in Sitzungen durch ein gemischtes Team auf Konsistenz geprüft. Dabei werden auch wichtige Argumente und Entscheide im Team kritisch hinterfragt. Forderungen an Beaufsichtigte werden durch eine weitere Prüfung durch die Geschäftsleitung des ENSI freigegeben.

Bei der Erstellung eines Gutachtens im Sachplan werden darüber hinaus externe Experten sowie auch die Stellungnahme der Expertengruppe Geologische Tiefenlager beigezogen. Der Einbezug von externen Fachleuten und die Diskussionen mit dem ENSI-Projektteam verringert die Möglichkeit eines Auftretens von fachlichen Fehlern effizient.

Der Konzeptteil Sachplan teilt den jeweiligen Organisationen im Pflichtenheft Aufgaben zu, die sie wahrzunehmen haben. Es gibt deshalb keine eigentliche «Sachplan-Fehlerkultur», sondern die jeweiligen, organisationsspezifischen Fehlerkulturen.

Zur Unterstützung einer transparenten Arbeitsweise setzte das UVEK 2009 den Beirat Entsorgung ein. Er berät das UVEK bei der Durchführung des Auswahlverfahrens für Standorte für geologische Tiefenlager. Durch seine Unabhängigkeit und seine Platzierung auf nationaler Ebene bringt er eine Aussensicht in das Auswahlverfahren ein. Zudem soll der Beirat den Dialog unter allen Beteiligten fördern und mithelfen, Prozessrisiken und -blockaden frühzeitig zu erkennen.

Die im Sachplan erzielten Resultate werden vor dem Entscheid durch den Bundesrat breit vernehmlasst. Diese öffentlichen Vernehmlassungen, zu denen ein Vernehmlassungsbericht Stellung nehmen muss, stellen ein weiteres Element dar, um auf etwaige Fehler hinzuweisen.

2. Fehlerkultur

Im Nachgang des Fukushima-Unfalls im Jahre 2011 untersuchte das ENSI in einem gross angelegten Programm die eigene Aufsichtskultur (ENSI 2015).

Das ENSI kommt in diesem Bericht zum Schluss, dass es letztlich entscheidend ist, dass jede Aufsichtsbehörde sich selber und ihrer eigenen Aufsichtsarbeit gegenüber stets eine kritisch hinterfragende Haltung einnimmt und eine Kultur pflegt sowie organisatorische Rahmenbedingungen bereitstellt, welche von allen Mitarbeitenden auf allen Hierarchiestufen eine solche Haltung ermöglichen und auch verlangen. Das ENSI ist sich bewusst, dass die Pflege einer solchen Kultur über das Projekt «Aufsichtskultur» hinaus eine zentrale Aufgabe von Führung und Mitarbeitenden bleibt. Mit dem Projekt und der Umsetzung der definierten Massnahmen konnte eine gute Grundlage geschaffen werden, diese Kultur weiter zu festigen und auch in Zukunft die Aufsichtsarbeit unablässig weiterzuentwickeln

Aufsichtskultur umfasst von den Mitgliedern der Aufsichtsbehörde geteilte Werte, Weltbilder, verbales und nonverbales Verhalten sowie konkrete Produkte und Arbeitsgrundlagen (zum Beispiel Regelwerk, Forderungen und Verfügungen). Zur Aufsichtskultur gehören jene Werte, jene Weltbilder, jenes Verhalten und jene Produkte und Arbeitsgrundlagen, die bestimmen oder zeigen, wie die Mitglieder der Behörde in der Aufsicht mit nuklearer Sicherheit umgehen.

Die Überprüfung der Aufsichtskultur und die Erarbeitung der Massnahmen erfolgten unter enger Einbindung aller Mitarbeitenden des ENSI. Schliesslich resultierten aus dem Projekt 15 Massnahmen, die zum Teil bereits umgesetzt sind oder deren Umsetzung in den nächsten Jahren fest eingeplant ist. Diese betreffen unter anderem folgende Themen:

  • Aus- und Weiterbildung der Mitarbeitenden
  • Schulung von Feedbacktechniken
  • Entscheidungskultur bei Entscheidungen mit möglicher weitreichender Auswirkung
  • Feedback der Beaufsichtigten zur Aufsichtskultur des ENSI

3. Kritikfähigkeit

Für die Diskussion sicherheitstechnischer Fragen leitet das ENSI das Technische Forum Sicherheit (TFS). Bisher wurden bereits 160 Fragen diskutiert und beantwortet. Dieses Gremium, in dem eine breite Auswahl von Stakeholdern Einsitz hat, erleichtert das Einbringen von Kritik in den Sachplanprozess. Fragen und Antworten sind auf der Webseite des ENSI aufgeschaltet und deshalb öffentlich. Aus Sicht des ENSI werden gerade im Technischen Forum alle Stakeholder ermuntert, Fragen einzureichen.

I: Verbesserung der Wissensbasis

Die sicherheitstechnische Überprüfung durch das ENSI verläuft nach wissenschaftlichen Prinzipien. Tauchen neue, sicherheitsrelevante Aspekte auf, fliessen diese in die Begutachtung direkt ein. Der Beizug von unabhängigen Experten, wie beispielsweise die EGT, stärkt diesen Prozess (auch die EGT kann neue, sicherheitsrelevante Aspekte einbringen) und macht ihn hinsichtlich der sicherheitstechnischen Bewertung robuster.

Die Fachleute des ENSI tauschen sich fachlich regelmässig mit internationalen Experten aus, um neue Erkenntnisse zu sammeln und in die eigene Aufsichtsarbeit zu integrieren. Nicht zuletzt fliessen diese Erkenntnisse auch in die periodisch revidierten Richtlinien des ENSI ein: Die auf die geologische Tiefenlagerung ausgerichtete Richtlinie ENSI-G03 wurde 2020 letztmalig überarbeitet und dabei an aktuelle internationale Bestimmungen angepasst.

II: Hinterfragende Haltung der Gremien

Siehe Ausführungen des ENSI zu 2. Fehlerkultur.

III: Einreichen von Dokumenten

Für die Gutachtenerstellung werden die von der Nagra erstellten Dokumente zunächst zu einer Grobprüfung eingereicht. Mit dieser wird festgestellt, ob die Unterlagen die benötigten Informationen beinhalten, d. h. im formellen Sinne vollständig sind. Anschliessend erfolgt die Detailprüfung durch das ENSI.

Der Auftrag des ENSI wird im ENSI-Gesetz (ENSIG, SR 732.2) festgehalten. Mit diesem Gesetz wird auch die Unabhängigkeit des ENSI gegenüber den Beaufsichtigten sichergestellt, in dem das ENSI seine Aufwände den Beaufsichtigten verrechnen kann. Die Aufgaben des ENSI sind im ENSIG und im Sachplan festgehalten definiert. Das ENSI kann Einsicht in alle Unterlagen der Nagra nehmen und macht von diesem Recht auch Gebrauch.

Zwischen ENSI und Nagra finden regelmässige Fach- und Informationssitzungen statt. Dabei wird auch sichergestellt, dass die Expertenpools von Nagra und ENSI strikt getrennt bleiben. Dies gilt auch für die Forschung am Felslabor Mont Terri, bei der eine Nagra-Beteiligung an einem Experiment automatisch eine ENSI-Beteiligung ausschliesst und umgekehrt. Sollten Nagra-Mitarbeitende zum ENSI wechseln, wird sichergestellt, dass diese nicht die Arbeit beurteilen, für die sie vorgängig auf Seite der Projektantin verantwortlich waren.

IV und V: Einbringen neuer Informationen

Neue Erkenntnisse können jederzeit in den Prozess eingebracht werden. In sicherheitstechnischer Hinsicht über das TFS oder durch eine Diskussion in den Fachgruppen Sicherheit der Regionalkonferenzen.

Sollte ein Sicherheitsnachweis aufgrund neuer Erkenntnisse nicht erbracht werden, wird keine Bewilligung im jeweiligen Verfahrensschritt erteilt.

Wenn während der Überprüfung durch das ENSI Fragen auftauchen, werden diese der Nagra gestellt. Diese Fragen und Antworten liegen dokumentiert vor und können eingesehen werden:

Die Frage nach der Berücksichtigung neuer Erkenntnisse wurde im TFS unter Frage 155 bereits diskutiert: Das ENSI ist in ein internationales Netzwerk der IAEA zur Erfassung und Verbreitung von Betriebserfahrung eingebunden. Über diesen Verbund erhält das ENSI Informationen aus Kernanlagen rund um den Globus und stellt im Gegenzug Betriebserfahrung aus Schweizer Kernanlagen zur Verfügung. Vorkommnisse sind ein wichtiger Bestandteil dieser Betriebserfahrung.

Das ENSI verfolgt kontinuierlich eingehende Meldungen über Vorkommnisse in ausländischen Kernanlagen und, wenn genügend Information vorhanden ist, wertet diese durch Fachgruppen und -spezialisten aus. Es klärt, ob ein Vorkommnis Auswirkungen auf die Schweiz oder Relevanz für Schweizer Anlagen hat, und falls ja, welche Massnahmen eingeleitet werden müssen. Die aus Vorkommnissen gewonnenen Erkenntnisse können somit direkt in die Aufsichtstätigkeit des ENSI einfliessen. Dies gilt für geplante Anlagen wie auch für Anlagen die im Betrieb sind.

Das ENSI beschreibt in seinen jährlichen Erfahrungs- und Forschungsberichten ausgewählte wichtige Vorkommnisse oder im Zusammenhang mit Betriebserfahrung publizierte Erkenntnisse, die im jeweiligen Jahr vom ENSI in Bezug auf ihre Relevanz für die Schweiz bewertet wurden. Beispielsweise hat das ENSI in seinen Erfahrungs- und Forschungsberichten 2014, 2015 und 2016 die Vorkommnisse in der «Waste Isolation Pilot Plant», New Mexico, USA – Fahrzeugbrand und Radionuklidfreisetzung beschrieben (vgl. Antwort zu Frage 129).

VI: Korrektur von Fehlern

Die Arbeitsweise des ENSI orientiert sich an den Zielen im Leitbild:

  • Unsere Arbeit ist geprägt durch Selbstverantwortung und gegenseitige Wertschätzung.
  • Wir unterstützen uns gegenseitig, arbeiten bereichsübergreifend zusammen und schaffen ein motivierendes Umfeld.
  • Wir hinterfragen uns und unser Handeln. Differenzen werden offen angesprochen und gemeinsam gelöst.
  • Wir sind integer, offen und zuverlässig

Bei der Erstellung von Gutachten ist die Diskussion im Projektteam zentral. Insbesondere wenn es um die Einordnung der Erkenntnisse, und die Feststellung der sicherheitstechnischen Bedeutung von noch zu klärenden Fragen geht.

Die Resultate der ENSI Überprüfung sind öffentlich. Die Vernehmlassung am Ende einer Etappe bietet Gelegenheit, Kritik zu üben. Diese Kritik wird aufgenommen und im Vernehmlassungsbericht gewürdigt.

VII: Melden von Fehlern

Das interne Verfahren bei der Erstellung eines Gutachtes des ENSI ist darauf ausgerichtet, durch intensiven Austausch zwischen internen und externen Mitgliedern eines Projektteams dafür zu sorgen, dass Fehler frühzeitig erkannt und diskutiert werden. Es ist dabei bewusst erwünscht, dass die Mitglieder im Projektteam auf Unstimmigkeiten hinweisen und Unklarheiten frühzeitig klären. Alle Texte unterliegen dabei einem mehrstufigen Qualitätssicherungsprozess, wie oben ausgeführt.

IX: Whistleblower

Der Umgang bei Verdacht von Missständen ist im Verhaltenskodex des ENSI geregelt (ENSI 2013). Der Verhaltenskodex enthält Verhaltensanweisungen, insbesondere betreffend den Umgang mit Interessenkonflikten, welche im Zusammenhang mit der Tätigkeit für das ENSI auftreten können. Er ist für die Mitglieder des ENSI-Rates, Mitglieder der Geschäftsleitung sowie für fest und temporär angestellte Mitarbeitende des ENSI verbindlich.

Beantwortet von Nagra

Grundverständnis der Nagra

Bei der Entsorgung der radioaktiven Abfälle hat in der Schweiz die langfristige Rückhaltung der Schadstoffe zum Schutz von Mensch und Umwelt oberste Priorität. Dieses Ziel wurde bereits für die Standortwahl im Sachplanverfahren mit den sicherheitstechnischen Kriterien und dem Schutzziel 0.1 mSv/a konkretisiert. Dieses oberste Ziel darf nicht verfehlt werden, auf dieser Ebene kann von «Null-Toleranz» gesprochen werden. Dass dies möglich ist, wurde bereits mit dem Entsorgungsnachweis (Nagra 2002) gezeigt. Um das Einhalten dieses Ziels auf dem Weg zum Tiefenlager und langfristig sicherzustellen, wurden verschiedene Elemente wie Review- und Prüfprozesse, Zweit- und Drittmeinungen im Prozess installiert. Zudem ist das Verfahren bereits als Optimierungsverfahren aufgesetzt, so wird mit der Rahmenbewilligung nur der Standort und die Anlage in den Grundzügen festgelegt, damit die Wissensbasis und das Projekt bis zur Einreichung des Baubewilligungsgesuchs kontinuierlich ergänzt und optimiert werden können (siehe z.B. RD&D Plan (Nagra 2021)).

Verständnis und Massnahmen der Nagra zur Qualitätssicherung

I: Massnahmen betreffend Qualitätsmanagement, Fehlerkultur und Kritikfähigkeit

Selbstredend werden auf dem langen und anspruchsvollen Weg der Standortwahl Fehler auf unterschiedlichen Ebenen passieren. Die Nagra hat aus diesem Grund zu den drei genannten Grundsätzen QMS, Fehlerkultur und Kritikfähigkeit verschiedene interne Massnahmen ergriffen:

  • Ein breit abdeckendes QMS ist installiert und wird über die ISO-Zertifizierung 9001:2015 (SQS 2015) auch regelmässig intern und extern auditiert. Auch in der Nagra gilt bei Reviewprozessen das Mehraugenprinzip durch die jeweiligen Fachverständigen. Der Einbezug externer Fachexperten bei den relevanten fachtechnischen Fragen führt zu breit abgestützten Entscheiden und vermindert die Gefahr von «blinden Flecken» oder Fehlern.
  • Die Nagra hat vor rund 10 Jahren einen Verhaltenskodex erarbeitet und veröffentlicht (Nagra 2014). Dieser Kodex ist unser Orientierungspunkt, nicht zuletzt auch hinsichtlich Fehlerkultur. Dies war eine Massnahme im Nachgang der medialen Diskussion um die Aktennotiz AN 11-711.
  • Die Nagra steht mit verschiedenen Fachorganisationen im In- und Ausland in regem Austausch. Damit werden wünschenswerte Entwicklungen aber auch Fehlentwicklungen frühzeitig erkannt.
  • Die Nagra ist seit mehreren Jahren mit dem ENSI in einem regelmässigen, freiwilligen Gedankenaustausch zu Sicherheits- und Fehlerkultur. Die eigentliche Aufsichtstätigkeit des ENSI hinsichtlich „Mensch und Organisation“ wird bei der Nagra erst mit der Einreichung eines Rahmenbewilligungsgesuchs für geologische Tiefenlager implementiert. Da sich Sicherheits- und Fehlerkultur jedoch über eine lange Zeit hinweg aufbaut und entwickelt, wurde dieser Dialog bereits gestartet.
  • Schliesslich sieht sich die Geschäftsleitung der Nagra verpflichtet, die notwendige Kritikfähigkeit zu leben und durchzusetzen: Wir sehen uns als umsichtigen Sachplan-Akteur, der im konstruktiven Dialog konsequent und gemäss den Vorgaben auf das übergeordnete Ziel der sicheren Entsorgung hinarbeitet.
    Zudem besteht ein kurzes Regelwerk zur internen Zusammenarbeit. Dieses beschreibt für alle Mitarbeitenden verbindlich u.a. die Themen Umgang mit Fehlern, mit Kritik und mit Konflikten. So wird innerhalb der Nagra eine offene, ehrliche und konstruktive Zusammenarbeit erwartet. Es wird auch vorausgesetzt, dass alle konstruktive Kritik entgegennehmen und ständig bereit sind, an sich zu arbeiten. Fehler dürfen gemacht werden und es wird erwartet, dass die gemachten Fehler kommuniziert werden, sodass daraus gelernt werden kann.

IX: Fehlermanagement

Für das Erkennen und Beheben von Fehlern erachtet die Nagra eine offene Fehlerkultur und die Kritikfähigkeit als wichtigen Beitrag. Erste Ansprechpersonen sind die Linienverantwortlichen und in zweiter Linie die Geschäftsleitung. Es wird die Kultur der offenen Türen gelebt. Darüber hinaus haben Mitarbeitende die Möglichkeit, persönlich oder anonym über einen fest definierten QM-Prozess Verbesserungsvorschläge einzubringen, die von einer neutralen Arbeitsgruppe aufbereitet werden und Meldung an die Geschäftsleitung auslösen sowie einen QM-Prozess Fehlermanagement, der die Meldung von Fehlern mit entsprechender Verbindlichkeit regelt. Schliesslich besteht auch die Nagra-Mitarbeitendenvertretung (NMV) als Möglichkeit für Mitarbeitende, innerbetriebliche Anliegen und Konflikte anzumelden und zu lösen. Dies unter Wahrung der Anonymität, falls von dem oder der Mitarbeitenden gewünscht. Dem NMV sind die Mitarbeitenden angeschlossen, mit Ausnahme der Mitglieder der Geschäftsleitung oder Personen mit Vollunterschrift. Die NMV kann eine paritätische Schlichtungsstelle zusammen mit der Geschäftsleitung im Konfliktfall einfordern.

Kommunikation an der Schnittstelle zwischen Expertenarbeit und Öffentlichkeit

VIII: Kommunikation

Die Nagra sieht sich verpflichtet, offen und transparent über ihr Arbeit zu informieren und in einem Dialog auf Augenhöhe mit Betroffenen aber auch medial-öffentlichen Ansprechgruppen zu kommunizieren. Dieser Grundsatz ist im Verhaltenskodex verankert und auch im Entsorgungsprogramm als Teil der Arbeit der Nagra vom Bundesrat bestätigt worden.

Die ansprechgruppengerechte Kommunikation in der Öffentlichkeit im technisch-wissenschaftlichen Umfeld der Nagra bei einem Thema mit oft wenig Vorkenntnissen der Ansprechgruppen ist anspruchsvoll. Die Übersetzung komplexer Inhalte für den Dialog auf Augenhöhe ist gleichzeitig aber auch wichtig für die Vertrauensbildung. Die Unterstützung der Nagra durch externe Kommunikationsfachleute dient dieser Übersetzung – so wie das in den naturwissenschaftlich-technischen Belangen selbstverständlich ist.

Insgesamt ist es der Nagra wichtig, nicht nur wissenschaftlich-technische Inhalte rund um das Thema Entsorgung zu kommunizieren. In den letzten Jahren hat die Nagra zum Beispiel vermehrt über die eigenen Werte, die breitere gesellschaftliche Dimension des Jahrhundertprojekts Tiefenlager oder auch das Thema offener Fragen kommuniziert. Nicht zuletzt die Standortankündigung Nördlich Lägern im Herbst 2022 hat unterstrichen, dass der Nagra die Werte Sicherheit, Lernfähigkeit und Zusammenarbeit wichtig sind – und vor diesem Hintergrund ein Zurückkommen auf frühere Entscheide oder Vorschläge möglich sein muss und auch möglich ist.

Referenzen

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AdK (2017): Sachplan geologische Tiefenlager – Stellungnahme zu Etappe 2. Ausschuss der Kantone (AdK), September 2017. https://www.ag.ch/media/kanton-aargau/bvu/raumentwicklung/projekte/sachplan-geologisches-tiefenlager/adk-stn-sgt-etappe-2-ex.pdf

BFE (2008): Sachplan geologische Tiefenlager – Konzeptteil. Bundesamt für Energie, 2. April 2008 (Revision vom 30. November 2011).

BFE (2011): Sachplan geologische Tiefenlager – Bericht über die Ergebnisse der Anhörung zu Etappe 1. 30. November 2011.

BFE (2018a): Sachplan geologische Tiefenlager – Bericht über die Ergebnisse der Vernehmlassung zu Etappe 2 «Auswertungsbericht». 21. November 2018.

BFE (2018b): Sachplan geologische Tiefenlager – Konzept regionale Partizipation in Etappe 3. 14. September 2018.

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ENSI (2010): Sicherheitstechnisches Gutachten zum Vorschlag geologischer Standortgebiete. Sachplan geologische Tiefenlager, Etappe 1. ENSI 33/070. Januar 2010. https://www.ensi.ch/de/dokumente/sicherheitstechnisches-gutachten-zum-vorschlag-geologischer-standortgebiete-ensi-33070

ENSI (2013): Verhaltenskodex ENSI, ENSI -AN-8143, 1. Januar 2013: https://www.ensi.ch/de/wp-content/uploads/sites/2/2013/01/ensi-verhaltenskodex-21-01-2013-v03.pdf

ENSI (2015): Aufsichtskultur, ENSI-Bericht zur Aufsichtspraxis, ENSI-AN-8707,  2015: https://www.ensi.ch/de/wp-content/uploads/sites/2/2016/05/ENSI_Aufsichts_Sicherheitskultur_web-1.pdf

ENSI (2017): Sicherheitstechnisches Gutachten zum Vorschlag der in Etappe 3 SGT weiter zu untersuchenden geologischen Standortgebiete. Sachplan geologische Tiefenlager, Etappe 2. ENSI 33/540. April 2017. https://www.ensi.ch/de/dokumente/sicherheitstechnisches-gutachten-zum-vorschlag-der-in-etappe-3-weiter-zu-untersuchenden-geologischen-standortgebiete

ESchT (2010): Stellungnahme der ESchT zur ersten Etappe des Schweizer Standortauswahlverfahrens für geologische Tiefenlager – Teil II: Sicherheitstechnische und geowissenschaftliche Aspekte. Expertengruppe Schweizer Tiefenlager (ESchT), März 2010. https://www.escht.de/downloads/eschtstellungnahmeteiliigeowissenschaften10030.pdf

ESchT (2017): Stellungnahme der ESchT zum 2×2-Vorschlag der Nagra. Expertengruppe Schweizer Tiefenlager (ESchT), Januar 2017. https://www.escht.de/downloads/escht-stellungnahme-2×2-vorschlag-der-nagra_20.pdf

KNE (2010): Faktenblatt Kommission Nukleare Entsorgung (KNE): Zusammenfassung der Stellungnahme zuhanden des ENSI. Kommission Nukleare Entsorgung (KNE), 26. Februar 2010. https://pubdb.bfe.admin.ch/de/publication/download/4920

KNS (2010): Sachplan geologische Tiefenlager Etappe 1 – Stellungnahme zum sicherheitstechnischen Gutachten des ENSI zum Vorschlag geologischer Standortgebiete. Eidgenössische Kommission für nukleare Sicherheit (KNS), KNS 23/219, April 2010. https://pubdb.bfe.admin.ch/de/publication/download/5030

KNS (2017): Sachplan geologische Tiefenlager Etappe 2 – Stellungnahme zum sicherheitstechnischen Gutachten des ENSI zum Vorschlag der in Etappe 3 weiter zu untersuchenden geologischen Standortgebiete. Eidgenössische Kommission für nukleare Sicherheit (KNS), KNS-02820, Juni 2017. https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/48967.pdf

Nagra (2002): Projekt Opalinuston: Konzept für die Anlage und den Betrieb eines geologischen Tiefenlagers: Entsorgungsnachweis für abgebrannte Brennelemente, verglaste hochaktive sowie langlebige mittelaktive Abfälle. Nagra Technischer Bericht NTB 02-02.

Nagra (2014): Verhaltenskodex der Nagra. https://nagra.ch/wp-content/uploads/2014/01/d_2014-verhaltenskodex-nagra.pdf (Zugriff 28.04.2023).

Nagra (2021): The Nagra Research, Development and Demonstration (RD&D) Plan for the Disposal of Radioactive Waste in Switzerland. Nagra Technical Report NTB 21-02.

SQS (2015): ISO 9001:2015. Zertifizierung von Qualitätsmanagementsystemen. https://www.sqs.ch/de/dienstleistungen/produkte/iso-90012015 (Zugriff 28.04.2023).