Frage 95: Kriterien für „Reversibilität der Entscheide“ und die Auslösung „Rückholung der Abfälle“
Das TFS hat sich am 7. März 2013 mit dem Thema Rückholung hoch-radioaktiver Abfälle aus einem geologischen Tiefenlager und der Rückholbarkeit resp. der Reversibilität des Entscheidungsprozesses in Richtung „das ganze Halt“ und dann des „Rückholens“ befasst. Von einem TFS Delegierten der RK ZNO haben wir die Einschätzung erfahren, dass gemäss ENSI Präsentation „Behördliche Anforderungen an die Rückholung“ in der Schweiz nur „low-cost Rückholbarkeit“ vorgesehen sei. Die Fachgruppe Sicherheit interessiert sich für die vorsorglichen Anforderungen (Kriterien) an den Entscheidungsprozess, damit „Reversibilität“ gegeben ist. Ebenso interessiert sie sich für die Kriterien, nach welchen festgestellt wird, ob in der gTL Projektierung, im Bau-/Betriebs-/Einlagerungs- resp. im Beobachtungsprozess „nicht nach Plan läuft“ und ob die Entscheid-Umkehr eingeleitet werden muss. Deshalb stellen sich folgende Fragen:
Gelten die Anforderungen an Reversibilität und Rückholbarkeit in gleicher Weise für HAA und SMA Abfälle? Worin bestehen allfällige Unterschiede?
Welche vorsorglichen positiv- und negativ Kriterien werden im Sinne von Mindestanforderungen an die Stufen des Prozesses im Voraus festgelegt, damit der gTL Prozess zur Einlagerung von Abfällen/ zum Verschluss von Lagerstollen oder von Erschliessungsbauwerken „nach Plan“ voranschreiten kann?
Welche Kriterien werden angewendet, um den Entscheidungsprozess auf „Marschhalt“ resp. auf „Rückholung der Abfälle“ umzustellen?
Welche Gremien entscheiden über die Umsetzung der Rückholbarkeit und die Rückholung der Abfälle?
Welche Kriterien werden herangezogen, um die Verhältnismässigkeit einer allfälligen Rückholung oder eines Offenhaltens der Reversibilität zu beurteilen und wie wird diese Verhältnismässigkeit abgegrenzt zum Grundprinzip des Sachplan „Primat der Sicherheit“?
Die Realisierung eines geologischen Tiefenlagers in der Schweiz ist ein schrittweiser Prozess. Die Auswahl eines Standortes für ein geologisches Tiefenlager erfolgt in drei Etappen gemäss Konzeptteil Sachplan geologische Tiefenlager (BFE 2008). Anschliessend folgt ein mehrstufiges Bewilligungsverfahren nach Kernenergiegesetz (Rahmen-, Bau- und Betriebsbewilligung) und nach der Einlagerung der Abfälle eine Beobachtungsphase und schliesslich der Verschluss eines Tiefenlagers). Für jeden Schritt sind die Anforderungen und Kriterien durch die zuständigen Behörden zu prüfen. Die gesetzlichen und behördlichen Anforderungen an die «Rückholung der radioaktiven Abfälle“ für ein geologisches Tiefenlager unterscheiden nicht zwischen hochaktiven (HAA) oder schwach- und mittelaktiven Abfällen (SMA). Wichtig ist, dass allfällige Vorkehrungen im Zusammenhang mit der Überwachung bzw. dem Unterhalt eines geologischen Tiefenlagers oder der Rückholung der Abfälle jeweils die Langzeitsicherheit nicht beeinträchtigen dürfen. Falls es während der Betriebsphase eines geologischen Tiefenlagers Hinweise auf ein Versagen des Barrierensystems gibt, eine zielführende Instandsetzung nicht möglich ist und deshalb die Langzeitsicherheit eines geologischen Tiefenlagers nicht mehr gewährleistet werden kann, müssen die Abfallgebinde zurückgeholt werden. Die Langzeitsicherheit hat oberste Priorität.
Das Thema Rückholung von radioaktiven Abfällen wurde im TFS bereits mehrmals thematisiert. Entsprechende Antworten liegen bereits vor (TFS-Fragen 57, 65 und 80).
a)
Die gesetzlichen und behördlichen Anforderungen an die «Rückholung der radioaktiven Abfälle ohne grossen Aufwand» gelten sowohl für ein geologisches Tiefenlager für hochaktive Abfälle (HAA) als auch für ein geologisches Tiefenlager für schwach- und mittelaktive Abfälle (SMA). Diese beinhalten unter anderem folgende Vorgaben:
Im Kernenergiegesetz (KEG) wird die Rückholung der radioaktiven Abfälle aus einem geologischen Tiefenlager während der Betriebsphase als «Rückholung ohne grossen Aufwand» bezeichnet. Bis zu einem allfälligen Verschluss des Lagers muss die Rückholung der radioaktiven Abfälle ohne grossen Aufwand möglich sein (Art. 37 KEG).
Das Konzept für eine allfällige Rückholung der Abfälle ist mit dem Baubewilligungsgesuch für das geologische Tiefenlager dem ENSI zur Prüfung und Genehmigung vorzulegen (Richtlinie ENSI-G03, Kap. 5.1.4).
Die Rückholung von Abfallgebinden ist in den Testbereichen (Felslabor) des geologischen Tiefenlager zu erproben und die Funktionstüchtigkeit des Entfernen des Verfüllmaterials und der Rückholtechniken vor der Inbetriebnahme des Tiefenlagers (Einlagerung der ersten Abfälle) nachzuweisen (Art. 65 Kernenergieverordnung (KEV)).
Das Pilotlager und die Testbereiche liefern unter anderem die notwendige Datenbasis für die Erhärtung des Sicherheitsnachweises bzw. für den Entscheid einer allfälligen Rückholung der radioaktiven Abfälle (Art. 65/66 KEV und Richtlinie ENSI-G03, Kap. 5.2.2).
Die Tiefenlagerbehälter der radioaktiven Abfälle sind bezüglich mechanischer Beständigkeit so auszulegen, dass sie mindestens bis zum Ende der Beobachtungsphase ohne grossen Aufwand rückgeholt werden können (Richtlinie ENSI-G03, Kap. 5.1.4).
Bei allen Massnahmen und Vorkehrungen zur Rückholung ohne grossen Aufwand hat die Langzeitsicherheit oberste Priorität: KEV und Richtlinie ENSI-G03 schreiben vor, dass allfällige Vorkehrungen zur Erleichterung von Überwachung und Unterhalt eines geologischen Tiefenlagers oder zur Rückholung der Abfälle die passiven Sicherheitsbarrieren des Lagers nicht beeinträchtigen dürfen (Art. 11 KEV, Richtlinie ENSI-G03, Kap. 5.1.4, 5.2.1, 5.2.3).
b)
Die Realisierung eines geologischen Tiefenlagers in der Schweiz ist ein schrittweiser Prozess mit vielen Zwischenschritten. Die Auswahl eines Standortes für ein geologisches Tiefenlager erfolgt in drei Etappen gemäss Konzeptteil Sachplan geologische Tiefenlager (BFE 2008). Ebenfalls gibt es ein mehrstufiges Bewilligungsverfahren nach Kernenergiegesetz (Rahmen-, Bau- und Betriebsbewilligung, Beobachtungsphase und Verschluss eines Tiefenlagers (Figur 95-1).
Figur 95-1: Vereinfachte schematische Darstellung der Abläufe bei Projektierung, Bau, Betrieb und Verschluss eines geologischen Tiefenlagers (aus: ENSI-G03, Anhang 2).
Unter anderem gelten folgende Anforderungen und Kriterien im schrittweisen Vorgehen:
Für jeden Bewilligungsschritt muss ein Sicherheitsnachweis für die Langzeitsicherheit (Nachverschlussphase) mit einer Sicherheitsanalyse vorgelegt werden. Der Sicherheitsnachweis muss gemäss Richtlinie ENSI-G03 (Kap. 7) periodisch aktualisiert werden. Ebenso muss für die Betriebssicherheit eines geologischen Tiefenlagers für jede Bewilligung ein entsprechender Sicherheitsnachweis erbracht werden.
Mit der Rahmenbewilligung sind Eignungskriterien für den Standort festzulegen (Art. 63 KEV), Die Eignung des Standorts ist anschliessend mit einem Felslabor aufzuzeigen.
Der Gesuchsteller für ein geologisches Tiefenlager hat mit den Gesuchen zur Bau- und Betriebsbewilligung ein Qualitätsmanagementprogramm einzureichen (Art. 16 und 20 KEG bzw. Art. 25 und 31 KEV), das vom ENSI geprüft wird.
Im Rahmen der Baubewilligung werden für sicherheitsrelevante Elemente eines Tiefenlagers bestimmte Mindesteigenschaften/-anforderungen in Form von Spezifikationen festgelegt. Ebenfalls werden in der Baubewilligung diejenigen Bauten und Anlageteile für ein Tiefenlager festgelegt, welche erst nach Freigabe durch die Aufsichtsbehörden ausgeführt beziehungsweise eingebaut werden dürfen.
In der Betriebsbewilligung werden die Stufen der Inbetriebnahme, deren Beginn einer vorgängigen Freigabe durch die Aufsichtsbehörden bedarf, festgelegt.
c)
Falls es während der Betriebsphase eines geologischen Tiefenlagers Hinweise auf ein Versagen des Barrierensystems gibt, eine zielführende Instandsetzung nicht möglich ist und deshalb die Langzeitsicherheit eines geologischen Tiefenlagers nicht mehr gewährleistet werden kann, müssen die Abfallgebinde zurückgeholt werden (ENSI-G03, Kap. 5.2.6).
Ob die Langzeitsicherheit eines geologischen Tiefenlagers gewährleistet ist, kann nur mit einer umfassenden Sicherheitsanalyse abschliessend bewertet werden.
d)
Folgende Zuständigkeiten sind bereits in der Kernenergiegesetzgebung festgelegt:
Das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) erteilt die Betriebsbewilligung für ein geologisches Tiefenlager nach Prüfung durch die Aufsichtsbehörde der Unterlagen und des Tiefenlagers, dass das Tiefenlager die gesetzlichen Sicherheitsanforderungen erfüllt und der Schutz von Mensch von Umwelt sichergestellt ist (Art. 19 KEG).
Der Bewilligungsinhaber eines geologischen Tiefenlagers ist für die Sicherheit der Anlage und des Betriebs verantwortlich (Art. 22 KEG).
Der Bewilligungsinhaber muss der Aufsichtsbehörde periodisch über den Zustand und den Betrieb der Anlage berichten und ihr Ereignisse unverzüglich melden (Art. 22 KEG, Art. 38 KEV).
Gemäss Art. 30 KEV muss die Betriebsorganisation von Kernanlagen so gestaltet sein, dass die Verantwortung für den Betrieb der Anlage in allen Betriebszuständen, die Instandhaltung und Überprüfung der Anlage, den Strahlenschutz und die radioaktiven Abfälle, die Notfallplanung und die Notfallbereitschaft sowie für die Überwachung und die Bewertung der nuklearen Sicherheit durch die Organisation selbst wahrgenommen werden kann.
Das UVEK ordnet nach Abschluss der Einlagerung die Überwachung an und legt die Dauer der Beobachtungsphase fest (Art. 68 KEV).
Gemäss Artikel 39 KEG ordnet der Bundesrat nach Ablauf der Beobachtungsphase die Verschlussarbeiten an, wenn der dauernde Schutz von Mensch und Umwelt gewährleistet ist.
Sollte die Sicherheit der Anlage, des Betriebes oder der Langzeitsicherheit nicht mehr gewährleistet sein, muss demzufolge der Betriebsbewilligungsinhaber die Ereignisse unverzüglich der Aufsichtsbehörde melden und allfällige Instandsetzungsmassnahmen vorschlagen und mit einer Sicherheitsanalyse die Langzeitsicherheit nachweisen. Das ENSI prüft diese Instandsetzungsmassnahmen und die zugehörige Sicherheitsanalyse.
Bezüglich der Zuständigkeit für die Entscheidung über die Umsetzung der Rückholbarkeit und die Rückholung der radioaktiven Abfälle verweist das ENSI an dieser Stelle auf die Antwort des BFE (TFS-Frage 95d).
e)
Allfällige Vorkehrungen zur Erleichterung von Überwachung und Unterhalt eines geologischen Tiefenlagers oder zur Rückholung der Abfälle dürfen die passiven Sicherheitsbarrieren des Lagers nicht beeinträchtigen. Entsprechend hat die Langzeitsicherheit eines geologischen Tiefenlagers immer oberste Priorität.
Das Kernenergiegesetz (KEG, SR 731.1) definiert in Art. 3 Bst. i die radioaktiven Abfälle als «radioaktive Stoffe oder radioaktiv kontaminierte Materialien, die nicht weiter verwendet werden». In Art. 51 der Kernenergieverordnung (KEV, SR 732.11) werden die Kategorien von radioaktiven Abfällen definiert. Radioaktive Abfälle sind im Hinblick auf die Entsorgung in folgende Kategorien einzuteilen: Hochaktive Abfälle (abgebrannte Brennelemente, die nicht weiter verwendet werden; verglaste Spaltproduktlösungen aus der Wiederaufarbeitung von abgebrannten Brennelementen); alphatoxische Abfälle (Abfälle, deren Gehalt an Alphastrahlern den Wert von 20 000 Becquerel/g konditionierter Abfall übersteigt); schwach- und mittelaktive Abfälle (alle anderen radioaktiven Abfälle).
Bezüglich der Anforderungen an Reversibilität und Rückholbarkeit besteht in der Gesetzgebung keine Unterscheidung zwischen den Abfallarten.
d)
Der Bau eines geologischen Tiefenlagers bedarf einer Rahmenbewilligung des Bundesrates (Art. 12 Abs. 1 KEG), die vom Parlament und im Falle eines Referendums von den Stimmberechtigten gutgeheissen werden muss. Eine der Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligung ist gemäss Art. 13 Abs. 1 Bst. c KEG, dass ein Konzept für die Stilllegung oder für die Beobachtungsphase und den Verschluss der Anlage vorliegt. Bei der späteren Erteilung der Baubewilligung durch das Departement für Umwelt, Energie, Verkehr und Kommunikation UVEK wird verlangt, dass ein Plan für die Stilllegung oder ein Projekt für die Beobachtungsphase und ein Plan für den Verschluss der Anlage vorliegt (Art. 16 Abs. 1 Bst. e KEG). Das Konzept für eine allfällige Rückholung der Abfälle ist dem ENSI mit dem Baubewilligungsgesuch für das geologische Tiefenlager zur Prüfung und Genehmigung vorzulegen. Die Lagercontainer sind bezüglich mechanischer Beständigkeit so auszulegen, dass sie mindestens bis zum Ende der Beobachtungsphase ohne grossen Aufwand rückgeholt werden können (Richtlinie ENSI-G03, Ziff. 5.1.4). Das ENSI führt zur Zeit Projekte zu den Themen «Pilotlager» und «Monitoringkonzepte» durch, um abzuklären, ob es an ein geologisches Tiefenlager zusätzliche Anforderungen zur Richtlinie ENSI-G03 stellen wird.
Die Betriebsbewilligung für geologische Tiefenlager wird vom UVEK erteilt, wenn die Bestimmungen der Rahmen- und der Baubewilligung eingehalten sind. Die Betriebsbewilligung legt unter anderem die Sicherheits-, Sicherungs- und Notfallschutzmassnahmen fest, die der Bewilligungsinhaber während des Betriebs zu treffen hat (Art. 19 ff. KEG). Zudem setzt die Erteilung der Bewilligung voraus, dass die Rückholung der radioaktiven Abfälle bis zu einem allfälligen Verschluss ohne grossen Aufwand möglich sein muss (Art. 37 Abs. 1 Bst. b KEG). Dies hat der Projektant nachzuweisen.
Die Betriebsbewilligung für ein geologisches Tiefenlager wird als wesentlichen Inhalt den Zweck festlegen (Einlagerung von radioaktiven Abfällen; Langzeitsicherheit; evtl. Umpacken und Konditionieren in entsprechenden Oberflächenanlagen, etc.). Aktivitäten zur Rückholung werden nicht Teil dieser Bewilligung sein. Sollen eingelagerte Abfälle aus dem Tiefenlager zurückgeholt werden, bedeutete dies eine wesentliche Abweichung von der Betriebsbewilligung und allenfalls von der Baubewilligung. Hier wäre eine Änderung der Bewilligung nach dem Verfahren für deren Erlass erforderlich (Art. 65 Abs. 2 KEG). Zuständig ist in beiden Fällen das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK (vgl. Art. 15 KEG (Baubewilligung) resp. Art. 19 KEG (Betriebsbewilligung)). Im Zweifelsfall entscheiden der Bundesrat, ob eine Änderung der Rahmenbewilligung erforderlich ist, oder das UVEK, ob eine Änderung der Bau- oder Betriebsbewilligung oder der Verschlussverfügung erforderlich ist (Art. 65 Abs. 5 KEG).
Wenn die Einlagerung der radioaktiven Abfälle abgeschlossen ist, muss der Eigentümer des geologischen Tiefenlagers ein aktualisiertes Projekt für die Beobachtungsphase und ein Projekt für den allfälligen Verschluss vorlegen. Nach Ablauf der Beobachtungsphase ordnet der Bundesrat die Verschlussarbeiten an, wenn der dauernde Schutz von Mensch und Umwelt gewährleistet ist. Nach ordnungsgemässem Verschluss kann der Bundesrat eine weitere, befristete Überwachung anordnen (Art. 39 KEG).
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In Bezug auf Sicherheit und Sicherung ist das ENSI Aufsichtsbehörde (Art. 70 Abs. 1 Bst. a KEG). Als solche ist das ENSI verpflichtet alle zur Einhaltung der nuklearen Sicherheit und Sicherung notwendigen und verhältnismässigen Massnahmen anzuordnen. Droht eine unmittelbare Gefahr, so kann es umgehend Massnahmen anordnen, die von der erteilten Bewilligung oder Verfügung abweichen (Art. 72 Abs. 2 und 3 KEG). (Eine Aufsichtsbehörde hat sich bei der Anordnung von Massnahmen grundsätzlich an die gültige Bewilligung zu halten (Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit!) und darf nicht ohne spezifische Veranlassung, z. B. eine drohende unmittelbare Gefahr, irgendeine Sondermassnahme treffen.)
Eine detaillierte Betrachtung einer allfälligen Rückholung ist heute nicht zielführend. Der genaue Zeitpunkt (Einlagerungsphase, Beobachtungsphase, Nachverschlussphase) und die konkreten Umstände sowie die dannzumaligen gesetzlichen Regelungen (inkl. Zuständigkeiten) sind nur einige der grossen Unbekannten, die in einem spezifischen Fall betrachtet werden müssten. Dies ist heute nicht möglich.
